到底錯在哪里－也談?wù)徺I服務(wù)之亂象

發(fā)布日期：2016-08-02來源： PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

本文系作者為PPP知乎獨家供稿，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號】

文/邢佶勇 張宓

　　一、理清幾個問題

　　在正式探討和研究購買服務(wù)亂象之前 ，我們先保持中立的立場理清幾個問題：

　　1、 立論支持性文件的選擇

　　需要首先明確的是，鑒于各部委出臺的規(guī)范性文件相互矛盾，以及時效性不強的問題，本文探討的立論基礎(chǔ)完全以部門規(guī)章層級以上的法律、法規(guī)、政策文件為基石，避免自說自話，以及沒有意義的爭議;鑒于規(guī)范性文件也體現(xiàn)了某一時期部門政策的局部導(dǎo)向，下面僅將2015年之后的相關(guān)規(guī)范性文件例舉，僅供參考不做探討。

　　2、 政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)是否被禁止

　　根據(jù)財綜[2014]96號《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的規(guī)定(部門規(guī)章)，允許對于適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，在納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的前提下，實施購買服務(wù);同時，僅禁止對不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務(wù)事項，不得向社會力量購買;據(jù)此判斷，進入指導(dǎo)性目錄是評判標準，且禁止范圍未明確指向含工程的服務(wù)。

　　同時，該文件對“其他適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項”預(yù)留了操作空間，例如：國發(fā)[2015]37號文(國務(wù)院發(fā)，高于地方法規(guī)和部門規(guī)章)將政府購買服務(wù)與PPP模式并列提出，政府購買服務(wù)適用于棚戶區(qū)及危舊房改造的投資、建設(shè)、運營。

　　據(jù)此，可以得出結(jié)論，只要是納入指導(dǎo)性目錄的(要注意，納入目錄就意味著必需預(yù)算獲批才能采購)，符合相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，屬于鼓勵的行業(yè)就可以采用購買服務(wù)的方式進行投資、建設(shè)、運營。所以，我們理清第一個問題，即政府購買服務(wù)并沒有排除包含工程建設(shè)的服務(wù)。

　　3、政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)，是否屬“先采購后預(yù)算”的違法行為

　　引述最近流傳較廣的“剎住偽政府購買服務(wù)盛行的歪風”一文的核心立論觀點，原文如下：“如果在公益類基建投融資領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)，由于項目包含工程建設(shè)周期、同時采購期限相對較長，因此政府必然需要使用未來年度的預(yù)算支付相應(yīng)的購買服務(wù)付費，事實上就必然產(chǎn)生先進行采購后列入預(yù)算的狀況，而這與政府購買服務(wù)應(yīng)該遵循的現(xiàn)有預(yù)算后有采購，無預(yù)算不采購的原則產(chǎn)生了實質(zhì)沖突，實質(zhì)上違反了《政府采購法》和《政府購買服務(wù)管理辦法》。因此，從當前政府購買服務(wù)的預(yù)算管理制度來看，公益類基建投融資領(lǐng)域?qū)嵤┱徺I服務(wù)于法無據(jù)，可以說是一種‘偽政府購買服務(wù)’，而承諾將相應(yīng)政府股買服務(wù)費例入政府預(yù)算的做法更是于法相悖，地方政府及相關(guān)決策者將面臨違法違規(guī)處罰風險，投資人和金融機構(gòu)則將承擔因違法違規(guī)而導(dǎo)致的付費風險。”

　　雖然《采購法》第六條規(guī)定“政府采購應(yīng)當嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行”，但這個“批準的預(yù)算”應(yīng)該如何理解呢?筆者認為應(yīng)該指得是當年的政府采購總支出不能超過批準的預(yù)算，而不是指具體某個項目當年僅能采購列入預(yù)算金額的工程內(nèi)容，否則那些利用財政資金的工程采購如何能執(zhí)行的下去呢?具體分析如下。

　　1) 采購時必需將預(yù)算備案

　　根據(jù)《采購法》第十二條規(guī)定，采購文件和采購活動記錄必需包括采購預(yù)算，即不可能存在“先采購后預(yù)算”的情況;根據(jù)《采購法實施條例》第二十九條，采購人應(yīng)當根據(jù)集中采購目錄、采購限額標準和已批復(fù)的部門預(yù)算，編制政府采購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案。所以嚴格來講沒有預(yù)算是不能備案進入采購程序的。

　　考慮到政府采購包括貨物、工程和服務(wù)，尤其對于工程采購(不適用招投標的)而言，可能工期達到3-5年，人大對預(yù)算也都是一年一批，難道就據(jù)此認為該項目第二、三、四年的付款也屬于“先采購后預(yù)算”的違法違規(guī)行為嗎?含工程建設(shè)的購買服務(wù)(沒文件強制要求建設(shè)期不能付款)也是如此，只是付款的節(jié)點和額度不同而已，否則國務(wù)院力推保障房購買服務(wù)豈不是帶頭違法違規(guī)做“偽政府購買服務(wù)”?

　　另外，按照引文作者的邏輯，截止到目前PPP尚未立法，采購法沒有“擴胸”的情況下，是否有層級高于采購法的法律、法規(guī)以及政策性文件，授權(quán)利用財政資金的PPP可以“先采購后預(yù)算”?所以在過去的兩年中，按照引文作者的邏輯，PPP是否應(yīng)該受到采購法的約束呢，是否也應(yīng)該“先預(yù)算再采購”呢，PPP是否在一直違法呢? 筆者在實操執(zhí)行ppp項目時，更多的時候，還是把單個項目在采購前報人大批的，人大的審批權(quán)力和批文內(nèi)容僅限一年，但是也審核未來幾十年的政府支出的合理性和可承受性。

　　2) 預(yù)算是如何實現(xiàn)跨年滾動的

　　筆者認為《預(yù)算法》和《采購法》對此闡述比較清晰，在此僅做簡單引述，具體詳見文件全文。

　　ü 根據(jù)《采購法》第三十三條，預(yù)算編制部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當將該財政年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出，報本級財政部門匯總;并且部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進行。

　　ü 根據(jù)《預(yù)算法》第三十二條，各級預(yù)算應(yīng)當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制。

　　ü 根據(jù)《預(yù)算法》第二十二條，人大常務(wù)委員會對本級預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進行初步審查，提出初步審查意見。

　　ü 根據(jù)國發(fā)[2015] 3號《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》文件，國務(wù)院指出，現(xiàn)行財政支出政策考慮當前問題較多，支出結(jié)構(gòu)固化僵化;專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃銜接不夠，不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。因此，要求實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。

　　通過上述條款可以看出，跨年的預(yù)算不是獨立的，下一年的預(yù)算和上一年的預(yù)算具有承繼關(guān)系;而且，鑒于政府采購合同適用合同法，屬于民事合同，是在平等自愿的基礎(chǔ)上建立的，地方政府在編制次年預(yù)算的時候，會考慮到合同的付款約定;同時可以看出，國務(wù)院也急于解決這種不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排的、支出結(jié)構(gòu)固化僵化的問題;簡而言之，采購時不是沒有預(yù)算，而是僅有次年預(yù)算，但整體各年支付責任已經(jīng)報人大審閱過，但無法獲得跨年批復(fù)而已。僅在目前的法律法規(guī)體系下，工程采購、PPP能執(zhí)行落地，那么購買含工程的服務(wù)不應(yīng)該存在違法違規(guī)的問題。

　　4、 是否還有納入地方政府債務(wù)限額的概念

　　有輿論認為，“預(yù)算法實施以后，地方政府債務(wù)僅是一個法律概念，專指省級政府發(fā)行的政府債券;而且清理甄別鎖定存量以后，就沒有政府購買服務(wù)或者PPP支出責任納入政府債務(wù)一說;對于政府購買服務(wù)、政府的PPP項目支出責任，雖然加大財政風險，但不屬于地方政府債務(wù)范疇。地方政府債務(wù)是公債，在這些活動中，政府多是民事主體，相應(yīng)的責任頂多屬于民事責任。”

　　對此，筆者闡述個人觀點如下：

　　國發(fā)〔2014〕43號目前并沒有被廢止，關(guān)于修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制的表述，目前仍然有效，而且這種機制的理順、顯性化，不應(yīng)該是階段性的短期行為;地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債，但是要受限額管理，且不得突破批準的限額。同時，在法律法規(guī)層面《預(yù)算法》也作了同樣的規(guī)定，而且第六十七條也從另外一個角度說明舉借債務(wù)數(shù)額是可以增加的。所以，不是不再納入政府債務(wù)，而是要等中央下發(fā)額度，畢竟全國整體債務(wù)率86%，需要通過時間消化存量債務(wù)。

　　對于購買服務(wù)或者PPP項目的支出責任確實不屬于地方政府債務(wù)，但是對于政府而言如果預(yù)算收入不能滿足支出需求的時候(比如在PPP項目下政府的一般公共預(yù)算支出增長率達不到預(yù)期的水平)，無論是購買服務(wù)還是PPP，都需要政府舉債籌資用于支付合同約定的金額，這種情況下，實際上這部分的政府支出責任是納入地方政府債務(wù)。

　　二、政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)亂象之根源

　　1、 政府購買含工程建設(shè)的服務(wù)為什么鋪天蓋地

　　雖然，本文上述內(nèi)容從規(guī)律、法規(guī)、政策行文件方面對含工程建設(shè)的購買服務(wù)的合規(guī)性進行了論述，但并不代表筆者認同含工程建設(shè)的購買服務(wù)是值得推廣的模式，僅是從中立的角度分析問題而已。

　　之所以這樣講，是因為PPP推廣兩年后，除了“特有錢的和特沒錢的城市對PPP不感冒之外”，預(yù)計每個城市都做了不少;以三線城市為例，財政收入一般約 300-400億，每年能拿出來的補貼額也就30-40億，考慮到合作期財務(wù)費用和運營成本，政府購買服務(wù)支出至少比總投翻一倍(能自身盈虧平衡的項目太少了，基本可以忽略)，也只能支撐約400-500億的項目，如果地方政府上兩條快速路、弄幾個管廊，再搞個流域治理順帶弄個土地開發(fā)，一般公共預(yù)算支出 10%的限額很容易突破; 當然了，業(yè)內(nèi)都有的是手段去規(guī)避和處理，就不多說了。

　　我想說的，“地方財政真的沒錢了”。 跟不少地方財政的朋友聊天，普遍反映，本來就是吃飯財政，一般公共預(yù)算支出壓根就沒多余的銀子，國有資本預(yù)算也是小打小鬧，基本全靠政府性基金預(yù)算，但是目前土地市場也不好，好在PPP項目建設(shè)期不用付費，暫作緩沖，地方財政賭十年后基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施都完善了，土地升值了，人氣聚集了，產(chǎn)業(yè)養(yǎng)起來了稅收多了，希望能做到收支平衡。

　　談上面的問題，是為了分析政府購買服務(wù)存在市場的根源。城投公司作為含工程購買服務(wù)的主流承接主體，可以不要或者較低的投資回報，資本金出資可以利用專項債或者低息貸款，項目貸款能融到同期下浮15%，也有績效考核，采用工程量清單施工招標也能控制造價;確實滿足了地方財政少支出的目的。而且，購買服務(wù)涉及的行業(yè)，多為道路、管廊、棚戶區(qū)改造這種體量大的項目，運營即使做PPP，也是委托當?shù)毓具\營的行業(yè)。

　　也正是這種行業(yè)的選擇，產(chǎn)生了變相做BT，做明股實債的問題，不過，反問我們自己，這些行業(yè)如果選擇PPP模式，它的運營績效考核獎懲額，又觸及了多少可用性服費…

　　再次強調(diào)，筆者不贊同大面積推廣含工程的政府購買服務(wù)模式，但是PPP也需進一步修煉內(nèi)功。

　　2、 財政預(yù)算審核不審慎

　　雖然筆者不贊同政府購買含工程的服務(wù)是“先采購后預(yù)算”的“偽政府購買服務(wù)”的觀點，但筆者確實發(fā)現(xiàn)很多地方財政作為預(yù)算編制單位與作為預(yù)算審核單位的地方人大不作為，忽視政府債務(wù)風險的現(xiàn)象確實值得警惕。

　　對于政府購買服務(wù)含工程的情況下，需要進行跨年度預(yù)算審批，如果人大在審核的時候，不能盡職盡責的對服務(wù)期內(nèi)的政府支付責任進行核定，或者沒有進行購買服務(wù)期內(nèi)整體財政支出責任的評估，可能會導(dǎo)致地方政府在短期內(nèi)故意規(guī)避預(yù)算監(jiān)管的問題，最終造成地方政府隱形債務(wù)風險。

　　所以，政府購買服務(wù)做財評，設(shè)限額，是防范人大不作為的必要手段之一。

　　3、“服務(wù)”兩字界定不清晰，PPP規(guī)范性文件層級過低

　　上述暴露的問題都是表象，而“什么是服務(wù)“這個問題在相應(yīng)法律、法規(guī)層面定義的缺失和混亂，才是造成目前亂象的根源。所以，對采購法進行大修，才是根本。

　　另外，PPP雖然理念很好，但是鑒于目前出臺的PPP文件基本全是規(guī)范性文件，對地方政府沒有強有力的約束力，這也是造成政府購買服務(wù)泛濫的因素之一。

　　三、頂層設(shè)計完善前的修補對策

　　筆者僅從一線實操人員的角度進行淺顯的分析，至于如何界定政府購買含工程的服務(wù)的現(xiàn)象，最終還是以政府高層的決策為準，本文僅是在決策出臺之前，分享筆者的一些個人體會。現(xiàn)僅對頂層設(shè)計完善前的修補對策建議如下(前文提及的建議不再贅述)：

　　1、 嚴格執(zhí)行各級人大監(jiān)管程序

　　根據(jù)憲法，人大具有選舉及權(quán)罷免本級政府市長權(quán)力;如果人大代表不作為，則其原選舉單位或選民有對其罷免和監(jiān)督的權(quán)力;人大有選舉及權(quán)罷免人大常委會成員的權(quán)力。鑒于，新的預(yù)算體系下，預(yù)算及采購都必需公示，建議充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

　　2、 嚴格執(zhí)行預(yù)算法

　　根據(jù)《預(yù)算法》第十四條，及時向社會公開公示預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，并對重要事項作出說明。

　　根據(jù)《預(yù)算法》第二十一條，人大具有審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況報告的權(quán)力;可以改變或者撤銷本級人大常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q議;撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令。

　　上級人大常務(wù)委員會具有撤銷下一級人大及其常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令和決議。

　　因此，建議上級人大對下級預(yù)算加強監(jiān)管。

　　3、 加強審計，追究責任

　　根據(jù)《預(yù)算法》第七十七條，本級政府審計部門應(yīng)對本級決算草案進行審計。

　　根據(jù)《預(yù)算法》第九十二條，各級政府及有關(guān)部門，未依照本法規(guī)定，編制、報送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

　　根據(jù)國務(wù)院令(第427號)《財政違法行為處罰處分條例》，預(yù)算編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門違反國家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定編制、批復(fù)預(yù)算或者決算，限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和預(yù)算級次。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分;情節(jié)較重的，給予降級處分;情節(jié)嚴重的，給予撤職處分。

　　結(jié)語

　　曾經(jīng)有人好心提醒，你本身就是吃ppp 這碗飯的，為什么有時還要揭示ppp的不足或者進行批判，貌似有些不知天高地厚;但是，我不這樣想問題，在這個行業(yè)一線堅持了十多年，一直把它當成一份事業(yè)在做，也許是愛之切，責之深吧，真心的希望它不是曇花一線，而是能夠長久的作為一項國策，成為國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型重要抓手。本文行文倉促，有不妥的地方，還請讀者批評指正，有機會可進一步交流。

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