現(xiàn)階段我國PPP模式發(fā)展存在的問題及應對措施分析

發(fā)布日期：2016-09-02來源：聯(lián)通西安研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/席曉

　　目前我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　自從2013年以來，我國政府密集出臺政策措施推廣PPP模式，PPP模式被快速的推廣并實施。響應中央號召，地方政府紛紛下發(fā)PPP合作指導意見并著手進行項目篩選和推廣實施，積極推出試點推薦項目。2014年9月份，福建省向社會發(fā)布了28個項目推薦開展PPP試點，總投資1478.6億元，涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等;黑龍江省努力探索基礎設施領域PPP合作模式創(chuàng)新，通過整合項目布局，統(tǒng)籌考量主權(quán)融資、非主權(quán)融資和私營資本融資，以此構(gòu)建融資合力。

　　目前各地PPP項目發(fā)展特點

　　首先，地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，黑龍江、重慶、湖南等十個省級行政單位完成了首批項目篩選并開始進行項目推介，合計項目計劃總投資額高達1.2萬億元。

　　其次，PPP項目的重點領域以交通和以污水處理行業(yè)為主。江蘇、湖南、福建、黑龍江、河南和安徽等六省計劃PPP總投資金額4343億元，項目總數(shù) 143個。其中總投資金額最高的為交通領域，計劃總投資額3128億元，金額占比達到72%，而基礎設施類項目總數(shù)為77個，項目數(shù)占比為54%。

　　最后，PPP項目周期長、投資金額大，對大規(guī)模低成本長期限資金有大量需求，但此類資金供給并不樂觀。

　　我國PPP模式發(fā)展目前存在的問題

　　首先， PPP模式出現(xiàn)“一頭熱”現(xiàn)象。各級政府對PPP熱情高漲，但社會資本則顯得相對冷淡，目前各級政府推出的項目中，與社會資本達成初步意愿的僅占十分之一左右，政府與市場的職能界限不清。目前社會對PPP模式的認知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會資本、專家學者，還是一部分政府部門等，把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是目前經(jīng)濟持續(xù)回落勢頭未有效扭轉(zhuǎn)時，PPP模式被誤導為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當前正在經(jīng)歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計劃中許多投資項目缺乏嚴格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會資本對PPP項目的可行性與有效性的疑慮。

　　把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應，但PPP的本質(zhì)是更高效地滿足社會對公共產(chǎn)品和服務的訴求，更有效地利用好政府財政資源，以及促進政府職能的轉(zhuǎn)型。

　　當前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動一場新的公共產(chǎn)品和服務變革。過去，看似政府在公共產(chǎn)品和服務上投入許多資源，但許多公共資源實際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務和產(chǎn)品，更談不上最大化政府公共財政效用。通過PPP模式，公共產(chǎn)品和服務就可走出政府自產(chǎn)自供的格局。這一方式的轉(zhuǎn)變不僅極大地避免公共財政資源沉淀，而且提高了公共財政資源的使用效率。從這個角度上講，PPP模式可視作一場公共產(chǎn)品和服務的供給革命。

　　盡管PPP項目合作雙方有合同約束，但在具體項目運作及投資過程中政府依然處于強勢和優(yōu)勢地位，政府失信違約對投資人的融資成本、項目收益造成了嚴重的影響，并且不利于其他項目的開展。

　　其次，PPP項目推廣規(guī)模擴張快，簽約和開工率偏低。財政部PPP中心的統(tǒng)計表明，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP推介項目，總投資約8.3萬億元。其中，國家發(fā)改委和財政部推介或示范的項目接近2800個，總金額約5萬億元。此外，各地還存在著大量未經(jīng)財政部示范或國家發(fā)改委推介的項目，總規(guī)模超過3萬億元。雖然PPP項目推介規(guī)模快速擴張，但項目落地情況不容樂觀。在簽約方面，截至2015年底，PPP項目簽約總金額約 1.8萬億元。全國PPP項目簽約率僅兩成左右。在開工方面，財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2月末，全國PPP實際開工項目351個，僅占項目總數(shù)的 5%。PPP項目簽約率和開工率呈現(xiàn)雙低狀態(tài)。

　　第三，權(quán)責分配不合理。從項目遴選、收費方式確定、政府補貼程度以及項目收益率測算等方面看，PPP應用需要大量的專業(yè)人才和知識儲備。而目前地方政府對PPP模式認識不到位，更多的是將其簡單視為一種融資工具，在操作過程中經(jīng)常做出脫離實際的承諾。而且，私人部門和政府部門的權(quán)責不完全匹配，并未形成風險共擔和收益共享的合作機制。

　　第四，偽PPP成最大隱憂，變相融資擴大地方債風險。當前，全國PPP項目建設規(guī)模龐大，但在未經(jīng)財政部示范和國家發(fā)改委推介的PPP項目中，有相當多的部分并未達到財政部對PPP模式的要求，存在“偽PPP”現(xiàn)象。如，有些項目吸收社會資本的方式是銀行直接借貸或政府財政補貼，缺少社會資本共同參與的核心要素，當前急需通過制度建設予以“去偽存真”，以更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

　　第五，私人資本界限不明。在狹義定義中，PPP模式指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產(chǎn)品或服務;其根本目的在于借用私人部門的力量，發(fā)揮私人部門的管理與技術優(yōu)勢，幫助政府克服建設資金短缺的困難，提高公共項目的建設和運營效率。

　　目前，我國已將“私人部門”概念擴大為“社會資本”，在實際操作中，由于真正吸引到民營資本的項目簽約率較低，國有企業(yè)和地方政府控制的金融公司成為參與PPP項目建設的重要力量，由于沒有針對異地及上下級融資平臺進行限制，融資平臺仍可通過異地中標PPP項目，或與其它中標PPP的社會資本進行下游合作，甚至代表地方政府與社會資本進行合作等方式，參與PPP項目。實質(zhì)上，這是平臺公司借助“偽PPP”進行了變相融資。國有企業(yè)作為社會資本，參與 PPP項目，意味著基建相關債務只是從地方政府資產(chǎn)負債表轉(zhuǎn)移到國企資產(chǎn)負債表上，地方政府仍然需要為國有企業(yè)或融資平臺的風險進行“兜底”，最終私人部門被驅(qū)逐，本質(zhì)上依然是地方政府和地方融資平臺的合作，必將削減PPP模式降杠桿的政策效果。

　　第六，合作與風險共擔機制虛化。PPP模式應當遵循風險分配優(yōu)化、風險收益對等的原則，地方政府出資責任的部分轉(zhuǎn)移，必然伴隨著相應權(quán)利的讓渡，私人資本的收益權(quán)必然伴隨著投資風險的承擔。但在現(xiàn)實中，很多地方政府的PPP項目操作，并不符合上述原則，與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別也根本不明顯;契約精神不足。合同不能有效約束地方政府的違約行為，從而挫傷了社會資本的參與熱情，導致其持觀望態(tài)度、簽約率低，也影響了“去杠桿化”的政策效果。

　　建議措施

　　首先，要為PPP模式建立穩(wěn)定的法律保障環(huán)境，避免基于政策推動的不穩(wěn)定性。當前PPP項目的投資周期大多跨越一任官員任期，這意味著用立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會對政策“朝令夕改”的擔憂。

　　在立法機關立法制定PPP市場秩序時，應明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權(quán)責對稱行駛各自職責，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導地位。

　　其次，創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實現(xiàn)形式和交易模式，提高PPP項目的市場深度。當前的PPP項目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長，且多是非標準化和非證券化項目，這導致PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場很難活躍，投資者風險不易轉(zhuǎn)移。

　　在PPP產(chǎn)品設計上按照雙方的合同約定，確定普通合伙人和有限合伙人的合伙人機制，抑或借鑒眾籌模式中的領投人與跟投人機制，并根據(jù)項目的特殊性制定特定損益分配條款，確定政府及相關實體參與特定PPP項目的身份和角色，用法律的形式明確各自的權(quán)責; PPP產(chǎn)品設計可以實行分級證券化基金模式，把參與PPP項目的各方權(quán)責與損益分配機制，內(nèi)嵌到PPP產(chǎn)品設計中，使PPP具有硬約束。同時，不論是合伙人制、領投/跟投的眾籌模式，還是分級基金模式等，都旨在對PPP產(chǎn)品的證券化、標準化處理，使其能在股權(quán)和金融交易所交易，為PPP創(chuàng)造動態(tài)優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)和動態(tài)優(yōu)化運營機制的環(huán)境。

　　最后，要處理好進入渠道與退出機制的關系，PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展必須建立嚴格的進入渠道和退出機制。對PPP項目的進入要嚴格把關，對PPP項目的退出要依法合規(guī)。初期，對PPP項目的引入，要選取具有較高的市場化程度、穩(wěn)定的需求、靈活的價格調(diào)整機制和使用者付費的項目。對引入的私人部門，要對其資金實力、經(jīng)濟實力、社會影響力等綜合判斷和評估，確保私人部門在項目的實施過程中有足夠的能力靈活的運用資金，應對風險。通過嚴格的進入渠道，保證合作伙伴、合作項目的穩(wěn)定性。嚴格的進入渠道并不能放松對退出機制的設立，對于已經(jīng)采取PPP模式的項目，在確定其確已失去基本的運作能力并面臨虧損風險的基礎上，應當做好對這個項目的交接工作，在保證工作交接完成后，允許其退出PPP模式。

　　總之，當前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項政府融資工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務領域的變革。因此，現(xiàn)階段我國PPP模式的發(fā)展要摒棄認識偏誤，立足改革創(chuàng)新政府在公共服務領域的智能轉(zhuǎn)型理念，建立PPP模式發(fā)展規(guī)范的良性環(huán)境，

　　那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對路，激發(fā)起社會資本的參與熱情，PPP模式才能持續(xù)健康持續(xù)的發(fā)展。

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