PPP資產(chǎn)權(quán)屬問題研究

發(fā)布日期：2016-04-12來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

文/趙陽光

　　當(dāng)前，在政府、社會資本和第三方機(jī)構(gòu)等多方努力下，我國PPP模式的推廣運(yùn)用已進(jìn)入一個(gè)全新的歷史階段，但實(shí)踐中仍存在一些困惑和挑戰(zhàn)，阻礙著PPP模式的發(fā)展。其中，討論廣泛且異常重要的是PPP資產(chǎn)權(quán)屬問題。PPP項(xiàng)目形成的巨額資產(chǎn)歸誰所有?是否具有相應(yīng)的法律依據(jù)?這些都亟待明晰。本文試圖通過梳理分析現(xiàn)有法律條文的方式，明確PPP項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬，為PPP實(shí)務(wù)提供內(nèi)生于現(xiàn)有法律框架的可行操作方案，供PPP實(shí)務(wù)界人士參考。

　　一、我國PPP資產(chǎn)權(quán)屬問題的起源

　　PPP 資產(chǎn)權(quán)屬問題來源已久。早在上世紀(jì)90年代，1.0版PPP就以BT、BOT等形式出現(xiàn)在電力、交通、供水和環(huán)境治理等領(lǐng)域，彼時(shí)BOT形成的資產(chǎn)權(quán)屬就無定論。原國家計(jì)委、電力部、交通部于1995年出臺的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)第二條規(guī)定：“在特許期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有特許權(quán)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，以及為特許權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、設(shè)備采購、運(yùn)營管理和合理收費(fèi)的權(quán)利，并承擔(dān)對特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施進(jìn)行維修保養(yǎng)的義務(wù)。”原建設(shè)部2004年出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下稱《辦法》)第九條規(guī)定，“特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：……(四)設(shè)施的權(quán)屬與處置;……”，“獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：……(二)擅自將所經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的;……”可以看出，《通知》中明確規(guī)定BOT資產(chǎn)所有權(quán)歸項(xiàng)目公司，而《辦法》中則規(guī)定雙方約定資產(chǎn)權(quán)屬，同時(shí)嚴(yán)禁擅自處置或抵押資產(chǎn)。

　　上述政策文件規(guī)定的不一致，導(dǎo)致政府和社會資本不能依法明確資產(chǎn)權(quán)屬。由于約定資產(chǎn)權(quán)屬的方式比較便捷、雙方爭議小，同時(shí)，在法律效力上存在著新法優(yōu)于舊法的原則，因此實(shí)踐中往往采取約定的方式，在特許經(jīng)營協(xié)議中達(dá)成合意，確定資產(chǎn)權(quán)屬。

　　二、PPP資產(chǎn)權(quán)屬界定的現(xiàn)狀分析

　　實(shí)踐中，大多PPP項(xiàng)目資產(chǎn)歸政府所有，這種做法具有一定合理性。

　　一是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)關(guān)乎國家安全和社會公共利益，PPP項(xiàng)目中如果出現(xiàn)社會資本違約，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法完工、威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，如政府擁有所有權(quán)有利于保障國家安全和社會公共利益。

　　二是我國PPP模式往往涉及到期末資產(chǎn)的移交，在現(xiàn)行稅收管理體系下，初始所有權(quán)歸屬于項(xiàng)目公司將導(dǎo)致移交手續(xù)復(fù)雜、稅務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等問題。尤其是存量項(xiàng)目TOT模式，將導(dǎo)致二次交易，雙重征稅，涉稅金額巨大，削弱了社會資本參與的積極性。

　　三是項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的意義不大。PPP 模式下，項(xiàng)目資產(chǎn)多為公共設(shè)施，依據(jù)《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施;……”，因此PPP項(xiàng)目中的公共設(shè)施無法抵押。即使能夠抵押，也不可能因項(xiàng)目公司在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有還清或無力償還銀行貸款時(shí)進(jìn)行拍賣，所以，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)達(dá)不到作為擔(dān)保品的要求。此時(shí)，項(xiàng)目公司可通過收益權(quán)抵押、收益權(quán)資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行融資。2014年證監(jiān)會發(fā)布《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》(〔2014〕49號)，提出“基礎(chǔ)資產(chǎn)可以是企業(yè)應(yīng)收款、租賃債權(quán)、信貸資產(chǎn)、信托受益權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)，以及中國證監(jiān)會認(rèn)可的其他財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”可以預(yù)見，未來PPP項(xiàng)目資產(chǎn)收益權(quán)的資產(chǎn)證券化將有很大的發(fā)展空間。

　　政府和社會資本出于不同考慮，均希望擁有PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，也就產(chǎn)生了BOT與BOOT的區(qū)別。BOT模式下，項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，只擁有特許經(jīng)營權(quán)。如《深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)深圳市污水處理廠BOT項(xiàng)目管理辦法的通知》(深府〔2008〕155號)第二十五條規(guī)定：“污水處理廠建設(shè)用地由市政府行政劃撥給市水務(wù)局，在特許經(jīng)營期內(nèi)，市水務(wù)局交由經(jīng)營者無償使用，土地用途不得任意更改。由經(jīng)營者投資建設(shè)的項(xiàng)目土地附著物、建(構(gòu))筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))屬于市政府，在特許經(jīng)營期內(nèi)由市政府無償給經(jīng)營者使用，期滿后再由經(jīng)營者無償移交給市政府或市政府指定的機(jī)構(gòu)。”此時(shí)，根據(jù)物權(quán)法定原則，并參考最高法院發(fā)布的第11批指導(dǎo)案例的53號，項(xiàng)目公司擁有的特許經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，而非物權(quán)。項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營權(quán)是對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)，并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利，其中運(yùn)營、維護(hù)為義務(wù)，收益權(quán)為權(quán)利，因此特許經(jīng)營權(quán)的核心為收益權(quán)，屬于將來金錢債權(quán)，依其性質(zhì)可納入依法可出質(zhì)的“應(yīng)收賬款”的范疇。

　　三、《物權(quán)法》背景下的PPP資產(chǎn)權(quán)屬探析

　　2007 年《物權(quán)法》出臺后，為PPP資產(chǎn)權(quán)屬問題的解決提供了一定法律依據(jù)。物權(quán)法第一百四十二條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。”第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。”此時(shí)，建設(shè)用地使用權(quán)人是基于建造這一事實(shí)行為，以原始取得(指根據(jù)法律的規(guī)定，因一定的法律事實(shí)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)第一次產(chǎn)生或者不以原所有人的所有權(quán)和意志為根據(jù)，而直接取得所有權(quán))的方式取得了PPP資產(chǎn)所有權(quán)，按現(xiàn)行法律規(guī)定，不需要進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。只有在處分不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，才需要依法辦理登記，此時(shí)的登記沒有創(chuàng)設(shè)物權(quán)的效力，而是一種物權(quán)變動(dòng)的“對外宣示”效力。因此，一般情況下，若無相反證據(jù)證明(如其他法律規(guī)定了資產(chǎn)權(quán)屬等其他情況)，項(xiàng)目公司在取得建設(shè)用地使用權(quán)后建造的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)歸項(xiàng)目公司所有。

　　在這里有四點(diǎn)需要進(jìn)一步明晰。

　　一是特殊資產(chǎn)權(quán)屬的確定?！段餀?quán)法》第52條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。”鐵路方面，2014 年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕33號)，提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。2015年7月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》(發(fā)改基礎(chǔ) [2015]1610號)，標(biāo)志著國內(nèi)鐵路經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)向社會資本的全面放開。公路方面，雖然有《公路法》，但并未界定資產(chǎn)權(quán)屬;電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)權(quán)屬在法律上也缺乏明文規(guī)定。一般實(shí)踐中往往采取約定或者依基礎(chǔ)設(shè)施的公益性而直接確定為政府所有的方式。筆者認(rèn)為，隨著政府職能的加快轉(zhuǎn)變，借助社會資本來舉辦公益事業(yè)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施將更加普遍。未來應(yīng)當(dāng)在遵循《物權(quán)法》框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡政放權(quán)、充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，放開其他公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，特別是私人擁有的公共物品所有權(quán)，如各種民營鐵路、民營高速公路、私立幼兒園、私立博物館、私立公園等。與此同時(shí)，政府還應(yīng)確保這些私人公物服務(wù)于公眾，保障公共利益。

　　二是約定是否屬于物權(quán)法第一百四十二條規(guī)定的“相反證據(jù)”。目前學(xué)術(shù)界的爭議比較大，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人意思自治原則，將真實(shí)合意的約定作為例外情況。中華人民共和國物權(quán)法釋義對物權(quán)法第142條的條文解釋為：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施由建設(shè)用地使用權(quán)人所有作為通常情況，仍然存在這樣的例外：在現(xiàn)在的城市房地產(chǎn)建設(shè)中，一部分市政公共設(shè)施，是通過開發(fā)商和有關(guān)部門約定，由開發(fā)商在房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)中配套建設(shè)的，但是所有權(quán)歸國家。這部分設(shè)施，其性質(zhì)屬于市政公用，其歸屬就應(yīng)當(dāng)按照有充分的證據(jù)證明的事先約定來確定，而不是當(dāng)然地歸建設(shè)用地使用權(quán)人。后續(xù)通過房地產(chǎn)交易成為建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利人也應(yīng)當(dāng)尊重這種權(quán)屬劃分。”所以，可以將這種約定視作例外。

　　三是“房隨地走、地隨房走”原則。物權(quán)法第一百四十六條、一百四十七條、一百八十二條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”，“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”，“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押”。上述規(guī)定與《擔(dān)保法》第三十六條一起構(gòu)成了“房隨地走、地隨房走”原則。但該原則屬于繼受取得(指通過某種法律行為從原所有人那里取得對某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)的取得方式)的范疇，并不能直接適用于新建PPP項(xiàng)目，只能適用于存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。存量PPP項(xiàng)目中，如轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)，則項(xiàng)目資產(chǎn)一并轉(zhuǎn)讓;如轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目資產(chǎn)，則占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。

　　四是不動(dòng)產(chǎn)登記。在繼受取得方式中，雙方達(dá)成合意簽訂所有權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，并不當(dāng)然產(chǎn)生物權(quán)的轉(zhuǎn)移。我國實(shí)行的是不動(dòng)產(chǎn)登記制度，通過不動(dòng)產(chǎn)的登記作為物權(quán)公示和確權(quán)手段。因此，簽訂項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，受讓人有權(quán)要求出讓人進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)變更登記，如完成登記公示程序，受讓人就此取得項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán);如未完成登記程序，出讓人違約，受讓人有權(quán)要求出讓人就違約行為造成的己方損失進(jìn)行民事賠償。

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