PPP推進要協(xié)調(diào)好法律政策與操作

發(fā)布日期：2015-05-12來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　4月28日，PPP發(fā)展研討會在京舉辦，為期一天的會議，重點圍繞新形勢下，推行PPP模式有哪些新方法，如何切合實際推進PPP的實際操作以及在具體發(fā)展軌道公路、交通和地鐵項目，水、廢物管理項目以及醫(yī)療項目和其他社會基礎設施項目展開討論，探討轉(zhuǎn)型時期，推廣PPP應注意的事項。

　　財政部政府和社會資本合作工作領導小組辦公室副主任焦小平和發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司副司長宋葛龍等致開幕辭。

　　政府將積極創(chuàng)造投資環(huán)境

　　推行PPP要貫徹依法治國和市場發(fā)揮決定性作用的理念。焦小平認為，在此過程中，政府要積極創(chuàng)造投資環(huán)境，提高服務質(zhì)量，放寬準入，引入社會資本，并讓社會資本在提供公共產(chǎn)品服務中有清晰的投資回報機制。此外，還需明確公共產(chǎn)品與社會公眾息息相關，無論是在政策的制定、執(zhí)行和結(jié)果上，都要充分反映公眾意愿，充分發(fā)揮公眾執(zhí)行權、參與權和監(jiān)督權。

　　焦小平表示，在PPP推進中，中國財政部在法律、政策、操作指南等方面做了大量工作。在法律層面，新修訂的《預算法》對PPP 進行了明確規(guī)定，《政府采購法實施條例》也對PPP采購進行了創(chuàng)新，推出競爭性磋商采購方式，避免了招標形式的簡單化，不能滿足PPP采購的個性化和長期性等問題。在政策層面，財政部發(fā)布了關于如何加強PPP改革指南等政策，明確規(guī)定PPP項目必須在政策規(guī)定下運行。在操作規(guī)程層面，明確了操作流程，從政策制定、項目開發(fā)、執(zhí)行到監(jiān)督管理全流程，并在每項流程中做到標準化，同時發(fā)布了一系列的操作指南及相應的合同管理辦法。

　　在創(chuàng)造市場環(huán)境，加強PPP投資管理方面，焦小平還表示，財政部就如何確保政策的可持續(xù)性、市場的透明度，做到市場的標準化以及當市場投資人和政府發(fā)生糾紛時，如何平等、公平的解決糾紛等方面做出了努力，并制定了2014-2016年PPP試點項目，旨在通過示范引領，逐步帶動全國PPP項目規(guī)范開展。

　　PPP改革需審慎研究推進

　　在宋葛龍看來，在中國深化投融資體制改革的背景下，PPP模式能夠賦予更多市場主體權利平等、機會平等和規(guī)則平等的統(tǒng)一市場準入體制。PPP改革體現(xiàn)了市場關系的轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。PPP改革促使公眾服務的提供主體和提供方式多元化，有助于推動公眾服務特別是基本公眾服務的均等化。PPP改革也將對基礎設施領域、公益事業(yè)領域乃至自然壟斷行業(yè)等眾領域的改革形成推動，提出新訴求。

　　宋葛龍介紹，我國發(fā)改委對PPP改革做了諸多工作。2014年11月，發(fā)改委會同有關部門，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市鎮(zhèn)交通等領域報國務院審批，發(fā)布了《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》。同年12月，發(fā)改委又出臺了《關于開展政府與社會資本合作的指導意見》，從項目的范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價，做好示范推進等方面，對PPP 提出具體要求，并印發(fā)了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，對PPP合作主體、合作方案、投資計劃以及融資方案等提出了具體指導意見。

　　今年3月，發(fā)改委又與國家開發(fā)銀行發(fā)布《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，明確了開發(fā)銀行對PPP項目提供規(guī)模保障期限匹配、優(yōu)惠利率等差異化現(xiàn)代政策。4月21日，國務院常務會議通過了發(fā)改委起草的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法規(guī)定了能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護和市政工程等五大領域基礎設施和公用事業(yè)項目實施特許經(jīng)營。這些措施的出臺，都將為推動政府和社會資本的合作創(chuàng)造有利的平臺。但與此同時，宋葛龍認為，PPP本身也存在風險，如果采取粗放式的管理，必然會產(chǎn)生很多問題，所以PPP的改革還需審慎研究。

　　明確何為PPP項目

　　在小組討論環(huán)節(jié)，哪些政府和社會資本的合作才屬于真正意義上的PPP?

　　財政部金融司金融五處處長闞曉西坦言，在地方調(diào)研時，碰到不少在基礎設施建設領域，傳統(tǒng)投融資平臺作為政府代表，選擇社會上的規(guī)劃院設計，委托建筑承包商來建設，再交給社會機構(gòu)來運營類似情況的項目，但這種傳統(tǒng)投融資平臺的項目，并不是真正意義上的PPP項目。判斷一個項目是否是PPP，最根本的標準是，是否實現(xiàn)了以最小的成本提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務。

　　以城市自來水項目為例，合同約定水價可調(diào)整以保障相關的投資收益，但水價調(diào)整未必能通過公眾聽證，公眾利益跟合同契約可能沖突。對此，保障公眾利益是第一位的。在闞曉西看來，PPP的模式有很多，股權合作、產(chǎn)業(yè)投資基金等都均可，這些都是手段和工具，最終目的仍然是提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。

　　闞曉西認為，社會資本不能僅僅因為有錢就進入PPP項目，PPP項目運營還需要包含技術、人才、效率等多項因素。那些因為有錢就介入的社會資本是危險的，PPP項目如果運營不善，政府不會承擔無限兜底的責任。他建議，社會資本可以形成聯(lián)合體，將資金、技術、人才等提供公共服務的要件打包介入PPP模式。

　　此前，財政部曾專門出臺文件，制定了一個10%的財政支出紅線，即PPP項目各項支出不能超過年度財政支出的10%。焦小平表示，為了防止對PPP模式的濫用，對政府融資額度進行限制，所以制定了上述紅線。(來源政府采購信息報，原標題《PPP推進中要協(xié)調(diào)好法律政策與操作等層面事宜》，作者王少玲、徐穎哲，PPP資訊整理)

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