PPP項目違約風(fēng)險解讀及案例分析

發(fā)布日期：2018-01-15來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP項目違約風(fēng)險案例分析

    1.PPP模式主要風(fēng)險

　　 1.1.主要風(fēng)險分類及案例

　　 1)法律變更風(fēng)險

　　 主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國 PPP項目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全、層次低、效力差，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。

　　 2)審批延誤風(fēng)險

　　 主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜，花費時間過長和成本過高，且批準(zhǔn)之后，對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目正常運作帶來威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場化之后引入外資或私營資本后，都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過；上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象，比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項目中撤出。

　　 3)政治決策失誤/冗長風(fēng)險

　　 指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。例如青島威立雅污水處理項目由于當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項目合同談判時間很長。而且，污水處理價格是在政府對市場價格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長的困境。相似的，在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目中也存在同樣問題。

　　 4)公眾反對風(fēng)險

　　 主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo、受損，或者公眾主觀認(rèn)為自身利益受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險。例如大場水廠和北京第十水廠的水價問題，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。

　　 5)政府信用風(fēng)險

　　 是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接的危害。這里又分為政府不履行合同約定價款的義務(wù)和政府因收費改革等問題強制征用已建項目的風(fēng)險。

　　 例如在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束。

　　 再比如在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關(guān)鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性；問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。

　　 鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇 ，福州市政府曾承諾 ，保證在 9年之內(nèi)從南面進出福州市的車輛全部通過收費站 ，如果因特殊情況不能保證收費 ，政府出資償還外商的投資 ，同時保證每年 18%的補償。但是 2004年 5月 16日 ，福州市二環(huán)路三期正式通車 ，大批車輛繞過閩江四橋收費站 ，公司收入急劇下降 ，投資收回?zé)o望 ，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾 ，只得走上仲裁庭。該項目中 ，投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險及其后續(xù)的市場收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似 ，都出現(xiàn)了項目唯一性風(fēng)險 ，并導(dǎo)致了市場收益不足。

　　 6)不可抗力風(fēng)險

　　 是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。例如湖南某電廠于上世紀(jì)90年代中期由原國家計委批準(zhǔn)立項，西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國（包括中標(biāo)公司所在國）轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權(quán)形成了嚴(yán)重的實質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標(biāo)人在國際上或中國的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項目的徹底失敗。在江蘇某污水處理廠項目關(guān)于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。

　　 7)融資風(fēng)險

　　 是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP 項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項目中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。

　　 8)市場收益不足風(fēng)險

　　 是指項目運營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風(fēng)險。在南京長江三橋、杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。

　　 9)同類項目競爭風(fēng)險（項目唯一性風(fēng)險）

　　 是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險，對項目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬贾轂晨绾４髽虻母哔Y金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險及其后續(xù)的市場收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項目唯一性風(fēng)險，并導(dǎo)致了市場收益不足。

　　 10)配套設(shè)備服務(wù)提供/工期延誤風(fēng)險

　　 指項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險。在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科（代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)）。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費收取等問題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團。

　　 11)市場需求變化風(fēng)險

　　 是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如在山東中華發(fā)電項目中，項目公司于1997年成立，項目于2004年最終建成，建成后運營較為成功。然而山東電力市場的變化和國內(nèi)電力體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響：第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價，而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度，這一電價不能滿足項目的正常運營；第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，價差由山東電力集團掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風(fēng)險。

　　 12)收費變更風(fēng)險

　　 是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。例如，由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。

　　 13)腐敗風(fēng)險

　　 主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導(dǎo)致項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%；第 5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40元/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個虧損額本來應(yīng)由政府財政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補貼了，因此沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報率也降至 14%，這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。實際操作中對外商承諾的高回報率很多時候與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設(shè)的八個水廠被稱為“沈陽水務(wù)黑幕”。

　　 14)項目公司違規(guī)／違法行為

　　 項目公司違規(guī)／違法行為是項目公司或項目投資者在項目融資、建設(shè)或運營過程中，出現(xiàn)利用項目進行欺詐、發(fā)生重大安全事故、對周圍生態(tài)環(huán)境造成破壞等觸犯法律法規(guī)的行為。例如，滬青平高速公路的大股東上海茂盛企業(yè)發(fā)展（集團）有限公司在負(fù)責(zé)滬青平高速公路的經(jīng)營管理工作中存在諸多違規(guī)行為，一是仍有1．5億元注冊資金未到位，二是拖欠有關(guān)單位工程款近4億元，三是擅自為與該項目無關(guān)的企業(yè)或項目提供1．25億元的銀行貸款擔(dān)保。為維護滬青平高速公路的正常運營，2008年8月上海市市政工程管理局收回了滬青平高速公路收費經(jīng)營權(quán)。在秦皇島西部垃圾焚燒發(fā)電廠案例中，由于當(dāng)?shù)厝罕娕e報環(huán)評公眾參與部分涉嫌造假，河北省環(huán)保廳經(jīng)調(diào)查核實后于2011年3月責(zé)令停止項目建設(shè)并重新組織環(huán)評公眾參與調(diào)查，同年5月由于項目公司并未按要求重新組織環(huán)評公眾參與調(diào)查，項目環(huán)評批復(fù)被省環(huán)保廳撤銷，省環(huán)保廳同時明確要求在環(huán)評報告重新上報并獲批之前，項目不得進行施工建設(shè)，原計劃2011年8月竣工的垃圾焚燒發(fā)電廠現(xiàn)已停建兩年多。

　　 15)經(jīng)營能力不足風(fēng)險

　　 項目經(jīng)營特許期，由于項目特許經(jīng)營人的自身經(jīng)營能力不足，可能導(dǎo)致收益不足等風(fēng)險。如鳥巢國家體育場，由于建設(shè)人缺乏體育場相關(guān)的管理經(jīng)驗，自身經(jīng)營能力不足，使得體育場的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期。

　　 1.2. PPP主要風(fēng)險分類表

　　

　　 1.3.PPP主要風(fēng)險案例表

　　

　　

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