PPP模式在養(yǎng)老服務領域的應用——以章貢社區(qū)（村）居家養(yǎng)老項目為例

發(fā)布日期：2018-07-13來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、背景及意義

　　 （一）養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的背景

　　 嚴峻形勢。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右；用于老年人的社會保障支出將持續(xù)增長；農村實際居住人口老齡化程度可能進一步加深。

　　 明顯短板。涉老法規(guī)政策系統(tǒng)性、協(xié)調性、針對性、可操作性有待增強；城鄉(xiāng)、區(qū)域老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設不均衡問題突出；養(yǎng)老服務有效供給不足，質量效益不高，人才隊伍短缺；老年用品市場供需矛盾比較突出；老齡工作體制機制不健全，社會參與不充分，基層基礎比較薄弱。

　　 有利條件。黨中央、國務院高度重視老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設，“十三五”規(guī)劃綱要對積極應對人口老齡化提出明確要求。經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，供給側結構性改革加快推進，公共服務和民生保障能力不斷增強，勞動年齡人口較為充足，社會參與老齡事業(yè)發(fā)展積極性不斷提高。

　　 （二）發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)的現(xiàn)實意義

　　 1．解決養(yǎng)老資源供給不足的現(xiàn)狀 公辦養(yǎng)老機構床位供給數(shù)量極為有限，而民辦養(yǎng)老服務機構入住率不高；養(yǎng)老機構的服務設施相對較少、檔次較低、功能單一，并且養(yǎng)老服務隊伍人才短缺，專業(yè)化水平較低；老年人群體深層次的養(yǎng)老需求未能有效挖掘?，F(xiàn)有的養(yǎng)老模式不能實現(xiàn)供應需求之間相互匹配，與社會和諧發(fā)展不相適應。

　　 2．補齊服務業(yè)短板的現(xiàn)實需要 養(yǎng)老服務業(yè)是服務業(yè)中最為緊缺也是最具潛力的新興產業(yè)之一，具有投資成本低、資源消耗小、污染排放少、服務范圍廣等特點。加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不僅有利于提升老年人的生活質量，也可以釋放巨大的內需潛力，形成穩(wěn)定經(jīng)濟增長的有力支撐，同時還帶動醫(yī)療、康復、養(yǎng)生、文娛、旅游等相關產業(yè)發(fā)展，從而形成服務業(yè)升級版的新結合點和發(fā)力點。

　　 3．緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力的客觀要求 在服務業(yè)中，養(yǎng)老服務業(yè)吸納就業(yè)的能力尤為突出，且具有巨大的開發(fā)潛力。據(jù)推算，到2020年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規(guī)模就將超過5000億元，將新增社會就業(yè)崗位超過710萬個，未來20年養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展可催生千萬個新的就業(yè)崗位，這將為緩解日益嚴峻的城鎮(zhèn)就業(yè)壓力開辟出一條新的有效途徑。

　　 4．探索創(chuàng)新功能復合型養(yǎng)老服務新模式 家庭核心化的趨勢必然導致傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的削弱，故亟需社會、社區(qū)能承接部分原由子女提供的照顧老人的重任。社區(qū)居家養(yǎng)老模式當前以及今后很長一段時間內將成為我國老年人口的主流養(yǎng)老模式。社區(qū)為老年人服務的項目包括精神文化型、收養(yǎng)照料型和日常生活型等很多方面，具體包括老年活動中心、托老所、日間照料、醫(yī)療保健、老年咨詢服務等。使居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老形成呼應互補，形成有序合理的養(yǎng)老供需平衡。

　　 二、養(yǎng)老PPP項目的相關政策及發(fā)展現(xiàn)狀

　　 （一）養(yǎng)老PPP項目的相關政策

　　 1．國家、部委關于養(yǎng)老服務業(yè)的相關政策 2013年9月6日，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務。

　　 2014年11月14日，商務部《關于推動養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的指導意見》（商服貿函[2014]899號），提出通過推動養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展，建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務產業(yè)化發(fā)展模式。探索多元化發(fā)展的居家養(yǎng)老服務體系，培育一批帶動力強的龍頭企業(yè)、富有創(chuàng)新活力的中小企業(yè)，為養(yǎng)老服務產業(yè)中長期發(fā)展奠定基礎和積累經(jīng)驗。

　　 2015年2月3日，民政部、發(fā)展改革委等《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號），鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，鼓勵民間資本參與機構養(yǎng)老服務，支持民間資本參與養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，完善投融資政策，落實稅費優(yōu)惠政策，促進民間資本規(guī)范有序參與，保障用地需求。

　　 2015年11月18日，國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生計生委等部門《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕84號），提出建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構合作機制，支持養(yǎng)老機構開展醫(yī)療服務，推動醫(yī)療衛(wèi)生服務延伸至社區(qū)、家庭，鼓勵社會力量興辦醫(yī)養(yǎng)結合機構，鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老服務融合發(fā)展。

　　 2016年3月21日，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會《關于金融支持養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的指導意見》（銀發(fā)〔2016〕65號）支持有條件的金融機構優(yōu)化整合資源，提高養(yǎng)老領域金融服務水平。支持各類金融組織開展養(yǎng)老領域金融業(yè)務鼓勵金融機構創(chuàng)新與融資擔保機構合作模式，以政府性融資擔保機構為主，引導各類融資擔保機構加大對養(yǎng)老服務業(yè)的支持力度。

　　 2017年8月14日，財政部、民政部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號），鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革，加快養(yǎng)老服務業(yè)培育與發(fā)展，列明了一系列措施規(guī)范以及支持養(yǎng)老業(yè)PPP模式的發(fā)展。

　　 同時出臺了《國土資源部辦公廳關于印發(fā)<養(yǎng)老服務設施用地指導意見>的通知》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）、《關于進一步做好養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展有關工作的通知》（發(fā)改辦社會〔2015〕992號、《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》等一系列文件。

　　 2017年10月18日，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上作報告。提出了積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展。

　　 2018年2月1日，國務院新聞辦舉行的發(fā)布會上，民政部部長黃樹賢指出，將繼續(xù)深化養(yǎng)老機構的“放管服”改革，全面放開養(yǎng)老服務市場，支持、放開，鼓勵PPP項目的發(fā)展，以適應老齡化社會的需要。

　　 2018年03月05日，國務院總理李克強在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上作《2018年政府工作報告》，報告指出，積極應對人口老齡化，發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老，推進醫(yī)養(yǎng)結合，提高養(yǎng)老院服務質量。

　　 2．湖北省關于養(yǎng)老服務業(yè)的相關政策 2014年6月29日，湖北省人民政府《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（鄂政發(fā)〔2014〕30號），立足湖北省情，充分發(fā)揮政府的主導作用和社會力量的主體作用以及家庭的基礎性作用，加快建立健全養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不斷滿足日益增長的多樣化、多層次的養(yǎng)老服務需求，積極應對人口老齡化，努力保障和改善民生，推動經(jīng)濟轉型升級，加快建設“幸福湖北”。

　　 2016年12月16日，湖北省人民政府辦公廳印發(fā)《湖北省民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。規(guī)劃提出，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老服務體系，每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)35張，生活不能自理特困人員集中供養(yǎng)率達到50%。

　　 2017年4月19日，關于印發(fā)《湖北省養(yǎng)老機構服務質量提升專項行動方案》的通知（鄂民政發(fā)[2017]15號），到2020年底，基本建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務質量標準和評價體系，養(yǎng)老服務質量治理和促進體系更加完善，養(yǎng)老機構服務質量總體水平顯著提升，所有養(yǎng)老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務，形成一批品牌形象突出、服務功能完備、質量水平一流的連鎖化養(yǎng)老機構。

　　 2017年6月9日，湖北省人民政府辦公廳印發(fā)《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》（鄂政辦發(fā)〔2017〕44號），到2020年，全省養(yǎng)老服務市場全面放開，優(yōu)化養(yǎng)老機構審批手續(xù)，放寬外資準入，實現(xiàn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務全覆蓋，培育發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)，發(fā)展適老金融服務。

　　 （二）養(yǎng)老PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

　　 我國第一個養(yǎng)老PPP項目誕生于2012年，2015-2016年養(yǎng)老PPP項目開始大量出現(xiàn)，現(xiàn)有養(yǎng)老PPP項目中國家級示范項目有36個。

　　 截至2018年7月2日，全國218個養(yǎng)老PPP項目中，管理庫項目107個，項目投資額為842.65億元（占58.03%）；儲備庫項目111個，項目投資額為609.53億元（占41.97%）。

　　 鑒于財政部政府和社會資本合作中心儲備庫項目數(shù)據(jù)公示不全，且項目存在一定的不確定性，本文對管理庫中107個項目進行分析。運作方式為BOT方式的有54個、占50.47%，BOO方式36個，占33.64%，兩種方式占比合計超過80%。但無論是BOT還是BOO，這兩種模式對于社會資本前期的資金投入要求都很高。使用者付費49個（占45.79%）、可行性缺口補助56個（占52.34%）、政府付費項目2個（占1.87%）。

　　 我國單個養(yǎng)老PPP項目的投資金額主要集中在10億元以下，其中2億元以下的項目33個，2億~10億之間的項目50個，大于10億的項目24個。其中50億以上的項目有3個，投資額最大為130.78億元。

　　 養(yǎng)老PPP項目的擬合作年限大多確定在10年-35年，10-14年項目8個，15-19年項目15個，20-24年項目27個，25-29年項目14個，30年項目42個，35年項目1個。相比于其他基礎設施類PPP項目的合作年限整體偏長。

　　 三、經(jīng)典案例介紹

　　 本文以養(yǎng)老PPP項目“江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心PPP項目”（財政部國家級第二批示范項目和國家發(fā)改委PPP六大典型示范案例之一）為例。概述如下：

　　 （一）項目基本概況

　　 本項目包括72個社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心，總建設規(guī)模50518.1平方米，主要建設內容包括生活服務用房、保健康復用房、娛樂用房、護理人員培訓中心、智慧養(yǎng)老呼叫平臺及其他用房等，為章貢區(qū)60周歲以上老人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務。合作范圍涵蓋了新建、改建和委托運營。

　　 項目產出包括72個社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點為章貢區(qū)下轄4個街道、5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、75個社區(qū)、57個行政村60周歲以上老年人提供托老所、社區(qū)日間照料、老年康復文體活動等社區(qū)養(yǎng)老服務和助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護理等社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

　　 （二）PPP方案提要

　　 1．運作方式 江西省贛州市章貢區(qū)人民政府（以下簡稱“區(qū)政府”）授權江西省贛州市章貢區(qū)老齡工作委員會辦公室（以下簡稱“區(qū)老齡辦”）為項目實施機構。運作模式以BOT為主，搭配ROT和委托運營。本項目設計合作期為15年（含建設期不超過三年），合作期自本項目《PPP項目合同》正式生效起開始計算。

　　 2．項目公司組建 贛州市場建設綜合開發(fā)有限公司（以下簡稱“市場開發(fā)公司”）作為政府方出資代表，與社會資本共同組建項目公司。項目公司注冊資本不低于總投資的20%。

　　 3．項目范圍內的土地使用權 區(qū)政府保證72個養(yǎng)老服務中心場地可以供項目公司正常使用，有關土地或房產使用的有關手續(xù)或糾紛由政府解決。另外，區(qū)政府將協(xié)調負責施工臨時用水、施工臨時用電的接入工作。

　　 項目公司擁有以零租金的方式使用土地的權利。項目公司從政府方租賃使用該等土地，政府方應確保項目公司有權以零租金的方式使用該宗土地。

　　 4．項目融資 項目公司可以為本項目融資之目的，將其在PPP項目合同項下的各項權益（如政府固定補助、政府民生補貼、其他運營補助的預期收益權等）及項目公司擁有的資產（包括動產、不動產和無形資產）之上設置抵押、質押或以其它方式設置擔保權益。

　　 5．項目移交 項目移交時，由區(qū)老齡辦牽頭按照“恢復相同經(jīng)濟地位”的原則，厘清項目公司資產產權結構，擬定項目移交補償方案，報章貢區(qū)人民政府審批同意后實施移交，移交給區(qū)老齡辦。

　　 6．項目回報機制 本項目回報機制為“可行性缺口補助”。政府需支付的費用包括3個方面：

　　 （1）政府固定補助

　　 在合作期限內，項目公司根據(jù)《贛州市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》對每年正式投入運營的養(yǎng)老服務中心按照政府批準的固定補助標準向區(qū)老齡辦申請政府固定補助，用于補貼養(yǎng)老服務中心日常運行管理。

　　 （2）政府民生補貼

　　 在合作期限內，區(qū)老齡辦根據(jù)《贛州市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》對項目覆蓋范圍內的居家重點老年人對象，即“三無”、“低保”、“困難失能老年人”等60周歲以上的重點對象，按照政府民生補貼標準發(fā)放一定數(shù)額的指定消費范圍的居家養(yǎng)老服務券，向項目公司購買特定養(yǎng)老服務項目，并承諾項目公司每年按照當年老年人實際消費并支付的養(yǎng)老券總額向區(qū)老齡辦申請等額兌現(xiàn)。

　　 （3）其他運營補助

　　 在合作期限內，除去政府固定補助、政府民生補貼以外，為保證社會資本獲取合理收益而需要區(qū)政府彌補的缺口部分。該補助按照PPP項目合同約定的補助標準、時間和方式兌現(xiàn)。

　　 四、養(yǎng)老項目實操中的重難點

　　 （一）基礎數(shù)據(jù)調查工作量大

　　 養(yǎng)老項目包內子項目地域分布上較分散，要收集的基礎資料和數(shù)據(jù)量大面廣。需要查詢國家、省市的政策及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；各同類項目經(jīng)營現(xiàn)狀資料，項目所在地周邊的人口結構、健康、收入情況及養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀情況；項目現(xiàn)狀策劃方案及投產項目運營現(xiàn)狀情況。需要投入較多人力物力進行多渠道信息調查。

　　 （二）市場預測及建設運營規(guī)模的確定

　　 養(yǎng)老項目需要通過充分的市場調查，為項目的規(guī)劃建設及運營管理提供數(shù)據(jù)支撐，建立科學可信的建設規(guī)模預測及確定的框架模型。鑒于當前醫(yī)養(yǎng)結合項目成功案例不多，可借鑒數(shù)據(jù)較少。一方面需要盡量掌握更多同類產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀資料，參照同規(guī)模城市的市場情況預測；另一方面借鑒國內外發(fā)達地區(qū)相對成熟的測算經(jīng)驗，需要項目組統(tǒng)籌研究提出備選的規(guī)模預測方法和模型。

　　 （三）項目盈利方案策劃

　　 現(xiàn)階段我國養(yǎng)老機構的盈利情況普遍不好，存在收益通道不足，收益來源分散、整體效果不理想，收益測算缺乏基礎數(shù)據(jù)支撐等較多問題。在養(yǎng)老項目收益策劃時，往往對收益來源的初步思考較多，但缺乏系統(tǒng)整合，需要站在整個項目包的角度統(tǒng)籌收益測算的大邏輯，將各層次各業(yè)務類型的收益分類分項整理清楚，并針對性做出可信的收益測算，形成標準化的可研財務測算與評價模型。這不但需要咨詢機構有較強的專業(yè)能力和系統(tǒng)思維，也需要一定的同類項目策劃經(jīng)驗。

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