做好文體類基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的3大困境及5大破局之法

發(fā)布日期：2018-03-20來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、文體類基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的三大困境

　　 　　困境一：運(yùn)營(yíng)方話語(yǔ)權(quán)弱

　　 文體場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)企業(yè)屬于服務(wù)類企業(yè)，輕資產(chǎn)運(yùn)行，長(zhǎng)期以來(lái)以委托運(yùn)營(yíng)為主要合作模式。2014年國(guó)家主推PPP后，BOT成為文體類基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的主要模式，這就要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)要投資占股，一來(lái)是交易結(jié)構(gòu)要求，二來(lái)要避免“二次招標(biāo)”。

　　 總投資動(dòng)輒十幾億的場(chǎng)館，對(duì)于輕資產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，資本金支出壓力大，且準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收益率低，投資回收期長(zhǎng)，更何況是在多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)推進(jìn)的情況下，因此，運(yùn)營(yíng)企業(yè)往往在SPV中擔(dān)任小股東，話語(yǔ)權(quán)也相對(duì)較弱。

　　 　　困境二：運(yùn)營(yíng)方介入時(shí)間晚

　　 在項(xiàng)目立項(xiàng)和概念設(shè)計(jì)階段，缺乏運(yùn)營(yíng)方的提前介入，運(yùn)營(yíng)方和設(shè)計(jì)方?jīng)]有建立有效的溝通，只依靠請(qǐng)幾個(gè)運(yùn)營(yíng)專家對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行專家論證，提些意見(jiàn)，顯然是缺乏力度的。更多的情況是，項(xiàng)目信息公布后，運(yùn)營(yíng)商開(kāi)始紛紛跟進(jìn)的時(shí)候，設(shè)計(jì)方案已然定稿，運(yùn)營(yíng)企業(yè)只能基于現(xiàn)有的設(shè)計(jì)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)制定運(yùn)營(yíng)方案。

　　 　　困境三：咨詢機(jī)構(gòu)“領(lǐng)域”經(jīng)驗(yàn)缺乏

　　 為什么說(shuō)是“領(lǐng)域”經(jīng)驗(yàn)，筆者研讀過(guò)國(guó)內(nèi)大部分場(chǎng)館PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案，交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)作方式、邊界條件等內(nèi)容編制的水平相當(dāng)，而與運(yùn)營(yíng)相關(guān)的兩部分設(shè)計(jì)水平參差不齊，一是運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的測(cè)算，包括改造及大修測(cè)算（如有）；二是運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置。

　　 筆者也見(jiàn)過(guò)某些地方政府為了減少可行性缺口補(bǔ)助支出，在實(shí)施方案中過(guò)于樂(lè)觀地估計(jì)運(yùn)營(yíng)收入，例如一個(gè)常住人口100萬(wàn)，人均可支配收入2萬(wàn)元的中部三線城市，其新建體育場(chǎng)館的實(shí)施方案里對(duì)運(yùn)營(yíng)收入的估算是年均3個(gè)億！雖然運(yùn)營(yíng)收入由很多因素組成，但所謂“15分鐘健身圈”內(nèi)的消費(fèi)者絕對(duì)是主力軍，如此的設(shè)置，即使實(shí)施方案通過(guò)了政府審核，項(xiàng)目落地后也會(huì)問(wèn)題百出。

　　 二、突破困境的五個(gè)建議

　　 要想做好一個(gè)文體類基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，除了要遵從任何一個(gè)PPP項(xiàng)目都遵從的規(guī)則外，建議從以下幾個(gè)方面尋求突破和改善：

　　 1、合理選擇運(yùn)營(yíng)單位，提升運(yùn)營(yíng)單位話語(yǔ)權(quán)。文體類PPP項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)分為三個(gè)層次：

　　 第一個(gè)層次，是維護(hù)、管理，類似“物業(yè)服務(wù)”，負(fù)責(zé)場(chǎng)館的保潔、保安、設(shè)備運(yùn)行和保養(yǎng)等服務(wù)；該層次的運(yùn)營(yíng)常見(jiàn)于不對(duì)公眾開(kāi)放的體育場(chǎng)館項(xiàng)目，這些場(chǎng)館一般隸屬于各地的體育事業(yè)機(jī)構(gòu)，專門(mén)用于專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)訓(xùn)練。

　　 第二個(gè)層次，是日常經(jīng)營(yíng)，包括大眾健身、培訓(xùn)、大型活動(dòng)的租場(chǎng)，以及商業(yè)面積的租賃。

　　 第三個(gè)層次，是在日常經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上為場(chǎng)館提供可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)資源。本層的運(yùn)營(yíng)是主動(dòng)的。例如某項(xiàng)國(guó)際賽事的獨(dú)家代理權(quán)。這就要求運(yùn)營(yíng)商有主辦活動(dòng)的能力和實(shí)力，這類運(yùn)營(yíng)商往往在全國(guó)擁有多座場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)權(quán)，擁有賽事資源和引進(jìn)資金，可以更好地整合運(yùn)營(yíng)資源并保證資源的可持續(xù)性。

　　 三層運(yùn)營(yíng)，層層遞進(jìn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)商的要求越來(lái)越高。例如廣東省某體育會(huì)展中心項(xiàng)目，該項(xiàng)目由國(guó)際會(huì)展中心和體育中心兩部分組成，項(xiàng)目業(yè)主緊抓運(yùn)營(yíng)為核心，選擇具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和資源的運(yùn)營(yíng)商，最終將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予由國(guó)內(nèi)首屈一指的會(huì)展企業(yè)和體育運(yùn)營(yíng)企業(yè)組成的SPV公司。

　　 2、作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的政府部門(mén)，要在立足項(xiàng)目定位的基礎(chǔ)上合理選擇運(yùn)營(yíng)單位，建議在立項(xiàng)和設(shè)計(jì)階段聘請(qǐng)優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)商作為前期顧問(wèn)。例如開(kāi)封市體育中心PPP項(xiàng)目，聘請(qǐng)運(yùn)營(yíng)商作為咨詢顧問(wèn)，輔助前期規(guī)模定位和整個(gè)設(shè)計(jì)過(guò)程，通過(guò)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，為實(shí)施機(jī)構(gòu)節(jié)省總投資1億元，開(kāi)發(fā)了更多的可經(jīng)營(yíng)空間，為運(yùn)營(yíng)收入的穩(wěn)固增長(zhǎng)奠定基礎(chǔ)。另外，運(yùn)營(yíng)單位投資實(shí)力差是現(xiàn)狀，可以在合同和公司章程中賦予運(yùn)營(yíng)方更多的權(quán)力，通過(guò)“同股不同權(quán)”的設(shè)置，提升運(yùn)營(yíng)單位的話語(yǔ)權(quán)。

　　 3、因地制宜，合理定位場(chǎng)館規(guī)模。場(chǎng)館項(xiàng)目在立項(xiàng)之初，實(shí)施機(jī)構(gòu)務(wù)必要明確項(xiàng)目用途和本區(qū)域具體情況，做好調(diào)研工作，宏觀的有區(qū)位、交通、氣候、資源、經(jīng)濟(jì)、人口、文化、政策等，微觀的如受眾群體、消費(fèi)習(xí)慣、物價(jià)水平、當(dāng)?shù)赝悎?chǎng)館情況等。

　　 有些場(chǎng)館被委以重任，比如作為2022年亞運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館的杭州奧體中心PPP項(xiàng)目，其定位首先是要滿足亞運(yùn)會(huì)的需要，他的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)就要嚴(yán)格按照國(guó)際賽事標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建。相對(duì)的，有些場(chǎng)館規(guī)模小接地氣，僅用于社區(qū)群眾的文化體育需求，例如安徽亳州社區(qū)文體中心PPP項(xiàng)目。如果一個(gè)城市，既沒(méi)有賽事承辦計(jì)劃，又沒(méi)有相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模，建設(shè)動(dòng)輒2，3萬(wàn)座椅數(shù)的體育場(chǎng)館，就要考慮后期運(yùn)營(yíng)的壓力了。

　　 4、合理設(shè)置回報(bào)機(jī)制。文體類PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有兩種，

　　 一種是可行性缺口補(bǔ)助。我國(guó)目前大部分場(chǎng)館PPP項(xiàng)目采用此種形式，補(bǔ)助的計(jì)算方式不盡相同，例如開(kāi)封體育中心PPP項(xiàng)目采用的是年金公式，河南許昌體育中心PPP項(xiàng)目按照“財(cái)金[2015]21號(hào)文”的公式計(jì)算，而有的補(bǔ)助金額直接通過(guò)社會(huì)資本競(jìng)標(biāo)確定，如泰州體育公園項(xiàng)目。

　　 另一種是固定補(bǔ)貼+使用者付費(fèi)模式，例如北京2022年冬奧會(huì)國(guó)家速滑館PPP項(xiàng)目，通過(guò)社會(huì)資本競(jìng)標(biāo)來(lái)確定固定補(bǔ)貼百分比，政府在建設(shè)期將補(bǔ)貼資金分次投入，運(yùn)營(yíng)期則采用使用者付費(fèi)的方式充分發(fā)揮運(yùn)營(yíng)商的主動(dòng)性。回報(bào)機(jī)制的選擇應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和人口密集程度相關(guān)聯(lián)。

　　 5、善用利好政策指導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)行。國(guó)家及地方政府，針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施出臺(tái)過(guò)很多的利好政策。國(guó)家層面如《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門(mén)關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào)；體育部門(mén)也聯(lián)合國(guó)家部委頒布了很多補(bǔ)貼措施，《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助資金管理辦法》財(cái)教[2014]54號(hào)。發(fā)改委聯(lián)合體育總局印發(fā)《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案的通知》發(fā)改社會(huì)[2016]2850號(hào)，足球場(chǎng)地設(shè)施、新建縣級(jí)公共體育場(chǎng)中標(biāo)準(zhǔn)田徑跑道和足球場(chǎng)、中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)采用 PPP、公建民營(yíng)等方式建設(shè)的全民健身中心項(xiàng)目予以補(bǔ)助。例如2017年度內(nèi)蒙古鄂爾多斯市體育中心每年的免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放補(bǔ)助為520萬(wàn)，廣西體育中心為840萬(wàn)。

　　 還有一些地方政府部門(mén)的補(bǔ)助政策，例如《北京市全民健身消費(fèi)補(bǔ)助管理辦法》（京體產(chǎn)聯(lián)辦字〔2017〕7號(hào)），《北京市新建體育場(chǎng)館補(bǔ)助管理辦法》（京體產(chǎn)聯(lián)辦字〔2017〕8號(hào)）等。在立項(xiàng)和設(shè)計(jì)階段，將獲得補(bǔ)貼所要求的建設(shè)指標(biāo)考慮進(jìn)去，這些補(bǔ)貼收入可直接用于沖抵可行性缺口補(bǔ)助。如果項(xiàng)目足夠好被列入了財(cái)政部示范項(xiàng)目庫(kù)，又會(huì)有一筆不菲的獎(jiǎng)金。提升政策捕捉能力，將國(guó)家的優(yōu)惠政策用足用好，減輕業(yè)主和項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)壓力。

　　 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)文化體育設(shè)施也在不斷改善和增加，但廣大群眾日益增長(zhǎng)的文化體育需求與社會(huì)資源供給相對(duì)不足的矛盾仍然十分突出。在歷史欠賬多，政府財(cái)力有限、投入不足的情況下，采用PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，加快公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是目前最為行之有效的解決之道了。現(xiàn)代社會(huì)，文化體育產(chǎn)業(yè)已然成為當(dāng)今世界最具發(fā)展前景的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，蘊(yùn)藏巨大商機(jī)，前景十分廣闊，做好文化體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，將帶動(dòng)全社會(huì)對(duì)公共文化體育服務(wù)的巨大需求，為社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)提供良好的市場(chǎng)條件，為政府緩解債務(wù)壓力，提升社會(huì)效益。

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