PPP大潮將退 央企如何走好

發(fā)布日期：2017-11-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 隨著財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)的出臺，PPP推廣熱潮亦將逐漸退去，從嚴(yán)格規(guī)范并逐漸進(jìn)入到理性發(fā)展的階段。對于作為PPP鐵粉的大部分央企而言，近期國資委嚴(yán)管新政《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》(國資發(fā)財管〔2017〕192號，以下簡稱“通知”)發(fā)布，則使他們仿佛如鯁在喉。文件怎么看，下步怎么走，八項規(guī)定和八項禁止的最終結(jié)果如何?筆者結(jié)合文件的學(xué)習(xí)，談?wù)勔韵麦w會。

　　 一、八項規(guī)定使得央企參與PPP項目的難度大增

　　 (一)編制專項規(guī)劃。隨著PPP項目的推廣，部分央企規(guī)?；薪槿隤PP業(yè)務(wù)，出于戰(zhàn)略引導(dǎo)的需要，《通知》要求“PPP業(yè)務(wù)較為集中的企業(yè)應(yīng)編制PPP業(yè)務(wù)專項規(guī)劃，優(yōu)化PPP業(yè)務(wù)布局和結(jié)構(gòu)。”

　　 (二)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)。針對“由集團(tuán)總部(含整體上市的上市公司總部)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)”一刀切式的標(biāo)準(zhǔn)，雖然可能有利于央企對于PPP項目的優(yōu)選工作，但與現(xiàn)行央企內(nèi)部投資審批機制形成一定的沖突，權(quán)限上收可能造成央企內(nèi)部PPP項目審批的同松或同緊局面，程序上的繁瑣必然會降低央企響應(yīng)PPP項目的時效性，審批流程與招投標(biāo)程序之間的周期錯位會大大影響央企PPP參與率和落地率。

　　 (三)聚焦主業(yè)投資?！锻ㄖ诽岢?ldquo;根據(jù)項目投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)特征準(zhǔn)確界定集團(tuán)主業(yè)投資領(lǐng)域，認(rèn)真篩選符合集團(tuán)發(fā)展方向、具備競爭優(yōu)勢的項目。將PPP項目納入企業(yè)年度投資計劃管理，嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項目投資”，意在引導(dǎo)央企回歸主業(yè)追求，但以集團(tuán)主業(yè)作為界定標(biāo)準(zhǔn)，可能會影響集團(tuán)下屬重要非主業(yè)子公司的PPP業(yè)務(wù)發(fā)展。

　　 (四)堅持項目資本金的股權(quán)資金來源要求?！锻ㄖ访鞔_提出“各企業(yè)要嚴(yán)格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項目的自有資金安排”，從嚴(yán)從緊的降杠桿導(dǎo)向，在一定程度上有助于避免項目的失敗風(fēng)險，未來PPP項目實施方案“注冊資本與項目資本金保持一致”的要求會越來越普遍。

　　 (五)引導(dǎo)專業(yè)運營理念。為了響應(yīng)PPP長期運營的發(fā)展理念，《通知》有意識地引導(dǎo)整合能力突出的央企要“結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要，不斷提高PPP項目專業(yè)化運營管理能力，對于尚不具備專業(yè)化運營管理能力的項目，通過合資合作、引入專業(yè)化管理機構(gòu)等措施，確保項目安全高效運營”。這一要求與“盤活存量投資、完善退出機制”形成良好呼應(yīng)，是后者工作順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。

　　 (六)確立債務(wù)融資增信擔(dān)保要求。為了控制央企融資擔(dān)保風(fēng)險，《通知》提出“項目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保”。按照目前PPP項目的普遍運作慣例，要求政府出資主體按照出資比例承擔(dān)部分擔(dān)保責(zé)任存在一定的談判難度，不利于央企正常參與PPP項目投資工作。

　　 (七)規(guī)范會計核算行為?！锻ㄖ访鞔_提出“按照‘實質(zhì)重于形式’原則綜合判斷對PPP項目的控制程度，規(guī)范界定合并范圍;對確屬無控制的PPP項目，應(yīng)當(dāng)建立單獨臺賬，動態(tài)監(jiān)控項目的經(jīng)營和風(fēng)險狀況，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險”、“同時參與PPP項目體投資、建設(shè)或運營的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)合理劃分和規(guī)范核算各階段收益”，強化央企參與PPP的財務(wù)風(fēng)險管控，有助于引導(dǎo)央企的投資行為。

　　 (八)引入終身責(zé)任追究制度。在PPP業(yè)務(wù)重大決策領(lǐng)域?qū)嵤┙K身責(zé)任制本意在約束央企領(lǐng)導(dǎo)層和決策層的PPP投資沖動，強調(diào)國有資產(chǎn)保值增值要求。

　　 二、八個嚴(yán)禁確保企業(yè)投資和PPP項目回報可控

　　 (一)嚴(yán)禁參與不具備經(jīng)濟性(投資回報低于債務(wù)融資成本)的項目。為了防止央企爆發(fā)PPP債務(wù)風(fēng)險，《通知》要求“參考本企業(yè)平均投資回報水平合理設(shè)定PPP投資財務(wù)管控指標(biāo)，投資回報原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟性的項目，嚴(yán)厲杜絕盲目決策，堅決遏制短期行為”，有助于消除部分央企的惡意低價中標(biāo)行為，促進(jìn)市場公平競爭，引導(dǎo)PPP投資回歸合理利潤空間。

　　 (二)嚴(yán)禁參與付費來源缺乏保障的項目?！锻ㄖ分刑岢?ldquo;在通過財政承受能力論證的項目中，優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財政等部門入庫項目，不得參與付費來源缺乏保障的項目”，本質(zhì)上在于防止央企過度投資回款風(fēng)險地區(qū)或使用者付費不確定性較高的項目，未來可能造成央企在PPP領(lǐng)域回歸價值投資，由此前期的市場調(diào)研和財務(wù)評估就變得更為重要。

　　 (三)嚴(yán)禁PPP投資規(guī)模超限和因PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。出于防范央企過度投資和政府投資降杠桿的需求，《通知》要求“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率”，可能會造成資產(chǎn)負(fù)債率高的央企撬動高杠桿去參與PPP項目，相反一些資產(chǎn)負(fù)債率較低的央企越難以全部自有資金去獨立參與PPP項目，因為會直接推高自身的資產(chǎn)負(fù)債率。

　　 (四)嚴(yán)禁高經(jīng)營風(fēng)險子企業(yè)獨立參與PPP?！锻ㄖ窞榧瘓F(tuán)總部審批子企業(yè)投資設(shè)置紅線要求“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目”，同時也是為了防止政府誤選高經(jīng)營風(fēng)險的央企子企業(yè)而可能導(dǎo)致的項目失敗風(fēng)險。

　　 (五)嚴(yán)禁非投資金融類子企業(yè)參與單純項目融資性質(zhì)的PPP項目。為了匹配PPP發(fā)展理念的需要，《通知》提出“集團(tuán)應(yīng)加強對非投資金融類子企業(yè)的管控，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策，不得參與僅為項目提供融資、不參與建設(shè)或運營的項目”，杜絕以項目融資為導(dǎo)向的PPP項目，力圖實現(xiàn)融資、建設(shè)、運營一系列合同整合，從而通過招標(biāo)談判實現(xiàn)政府總體支出責(zé)任的降低。

　　 (六)嚴(yán)禁承擔(dān)過度融資風(fēng)險。雖然《通知》提出“不得通過引入‘名股實債’類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險”，響應(yīng)了92號文的整改清退規(guī)定，但基于目前金融機構(gòu)核心資本不足以及資管產(chǎn)品的強監(jiān)管要求，預(yù)計未來央企也難以在股權(quán)融資階段引入低成本的銀行資金，只能以自有資金出資或引入較高成本的其他機構(gòu)資金，從而帶動整體PPP資本金預(yù)期收益的上升，這對民營企業(yè)參與是一種積極的鼓勵。

　　 (七)嚴(yán)禁對外擔(dān)保和收益承諾。“在PPP項目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等”是上一負(fù)面清單的延續(xù)和擴展，利于阻斷PPP項目的結(jié)構(gòu)化融資空間，降低PPP項目的整體杠桿水平。

　　 (八)嚴(yán)禁瑕疵項目和風(fēng)險項目倉促上馬?！锻ㄖ纷詈?ldquo;對存在瑕疵的項目，要積極與合作方協(xié)商完善;對不具備經(jīng)濟性或存在其他大問題的項目，要逐一制定處置方案，風(fēng)險化解前，該停堅決停止，未開工項目不得開工”這一強制性原則與PPP項目合同要求存在一定的沖突之處，中標(biāo)違約法律責(zé)任如何認(rèn)定和處置是一個重要問題，同時這容易導(dǎo)致央企的信譽危機，當(dāng)然也能夠引導(dǎo)央企的經(jīng)營活動回歸正常的定價水平。

　　 三、出路在于提高自身的技術(shù)、管理、運營和服務(wù)的專業(yè)能力

　　 《通知》的出臺完全符合黨的十九大會議精神，也是國家國資委貫徹落實黨中央關(guān)于深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資的一項具體戰(zhàn)略行動。《通知》從加強央企的投資管理和參與PPP項目的行為管理入手，對央企當(dāng)前缺乏有效控制的對外投資行為進(jìn)行了約束和規(guī)范，對可能出現(xiàn)的名不符實的PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格的管控。這將有效控制和防止央企參與PPP的投資沖動和投資風(fēng)險，對我國PPP項目的健康和可持續(xù)融資，對未來中國PPP的市場都會產(chǎn)生深刻的影響。

　　 可以預(yù)見的是，在《通知》發(fā)布后的一段時間內(nèi)，央企將會啟動一輪徹底的清查整改工作，許多的PPP項目亦會面臨不同方面的因素調(diào)整問題。一方面可能帶來PPP市場回報水平的波動甚至上升，另一方面也會帶來對未來PPP市場的投資影響，包括更開放更公平，或者更有利于地方國有企業(yè)和民營企業(yè)介入PPP的機會。無論怎樣，對央企而言，作為社會資本方參與PPP項目的溫暖春天早已過去，即將迎來的是一個寒冷的嚴(yán)冬。唯有不斷提高自身的技術(shù)、管理、運營和服務(wù)等專業(yè)能力，央企才能在PPP市場上走的更遠(yuǎn)。

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