環(huán)保是PPP的一大熱點領域 要打破PPP項目支出責任“固化”

發(fā)布日期：2017-11-17來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 通過強化可用性付費和運營績效的捆綁來實現(xiàn)長期運營績效的剛性化，使專業(yè)運營公司的核心能力得以發(fā)揮，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。

　　 2017年7月，財政部有關領導組織召開進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會時，指出PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為支出責任“固化”、支出上限“虛化”、運營內容“淡化”、適用范圍“泛化”等4個問題。其中，支出責任“固化”表現(xiàn)為一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。這實際上就是由政府兜底項目風險。

　　 對于“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，筆者所在的E20環(huán)境平臺PPP中心，在梳理部分PPP項目后發(fā)現(xiàn)，其可用性付費比重大、運營績效付費占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。舉例如下：

　　 項目一：某海綿城市水環(huán)境綜合治理項目，總投資約9億元，合作期12年（2年建設期、10年運營期），采用政府付費方式。合作期內政府付費總額約17.5億元，其中：可用性付費合計約16.1億元，占總付費金額的比例約為94%；運營維護服務費合計約1.1億元，占總付費金額的比例為6%。

　　 項目二：某海綿城市PPP項目，總投資約8.4億元，合作期10年（2年建設期、8年運營期），采用政府付費方式。合作期內政府付費總額約11.5億元，其中：可用性付費合計約11.25億元，占總付費金額的比例為98%；運營維護服務費合計約0.25億元，占總付費金額的比例僅為2%。

　　 項目三：某市生態(tài)建設公園PPP項目，總投資約7.5億元，合作期10年（3年建設期、7年運營期），采用政府付費方式。合作期內政府付費總額約11.6億元，其中：可用性付費合計約10.4億元，占總付費金額的比例約為91%；運營維護服務費合計約1.1億元，占總付費金額的比例為9%。

　　 項目四：某市地下綜合管廊項目一期PPP項目，總投資約8.4億元，合作期30年（2年建設期、28年運營期），采用可行性缺口補助方式。預計合作期內總收入約為20.68億元。其中，入廊費合計約0.98億元（年均約350萬元），占總收入的比例為5%；政府可行性缺口補助合計約18.65億元（其中：直接缺口補貼合計17.7億元；維護管理費每年約340萬元，合計約0.95億元），占總收入的比例約為95%。

　　 從以上4個PPP項目案例可以看出，在海綿城市、園林景觀、綜合管廊等領域，支出責任“固化”問題較為突出。對此，PPP業(yè)界不少專家也指出，“可用性+績效付費”的“政府付費”回報機制在地方實操中已經(jīng)走偏。

　　 理論上講，可用性付費總額為項目投資總額，加上融資成本，以及社會資本的合理投資收益，以項目竣工驗收合格為依據(jù)，以建設可用性績效指標為標準，自項目運營日起向社會資本逐年支付。而績效付費僅限定為運營維護績效付費，依據(jù)約定的運營維護績效考核標準及考核程序，根據(jù)考核結果支付運營維護費用。甚至一些可行性缺口補助機制的PPP項目也變相成為政府缺口補助占絕大多數(shù)比重的情形，如前述項目四中實質上類似可用性付費的支出（即直接缺口補貼）比重達到86%。

　　 筆者還發(fā)現(xiàn)，實操中的另一種情形同樣值得關注和研究。即少數(shù)PPP項目中規(guī)定社會資本和政府方代表共同出資成立項目公司，但在某些條款或補充協(xié)議中約定項目運營維護由項目公司委托政府方代表負責。這種情形實質上將與PPP本意引入專業(yè)的社會資本負責項目運營維護的初衷相悖，借PPP模式實現(xiàn)公共服務供給質量和效率提升的目的將落空。

　　 當然，筆者也并非徹底否認“可用性付費+運營維護績效付費”。而如何將其優(yōu)化，可以從兩個方面考慮：一是突出績效導向、依效付費，改變“重建設、輕運營”的局面，降低可用性付費比例、相應提高運維績效付費比例；二是在第一點的基礎上，將可用性付費與運維績效進行掛鉤。前者中，各個領域建設和運營的內容不同，因此各領域比例會有差異，但“一降一提”是共同要求；后者，少數(shù)PPP項目已經(jīng)開始探索。比如某城市水環(huán)境綜合治理PPP項目中規(guī)定，當某月運維績效考核得分低于70分，次月可用性付費將按約定金額的90%予以支付，即可用性付費有10%與運維績效捆綁；而某市新能源汽車充電基礎設施PPP項目中則約定，政府支付可用性付費的30%與績效考核結果掛鉤；某市水環(huán)境綜合整治PPP項目，對各子項目分別運營維護績效，并將各子項目運營維護績效與可用性付費掛鉤（各占5%），相當于總體可用性付費與運營維護績效的掛鉤比例達到45%。

　　 需要注意的是，可用性付費與績效掛鉤還需要考慮實際情況。一是有些項目實質運營維護的內容不多，或者長期運營提升難度不大，需考慮項目績效掛鉤有無抓手和實際意義；二是從某些項目實操看，可用性付費與運營維護績效掛鉤后，金融機構不敢放款,企業(yè)融資難而不敢接盤，這樣可能倒逼政府退讓。這些因素如何處理，有待PPP業(yè)界專家集思廣益，形成操作可行的方案。

　　 總之，環(huán)保是PPP的一大熱點領域。筆者也始終認為，PPP項目的出發(fā)點應該是長期運營績效。建議通過強化可用性付費和運營績效的捆綁來實現(xiàn)長期運營績效的剛性化，使專業(yè)運營公司的核心能力得以發(fā)揮，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，不違PPP的“初心”。

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