安徽省積極穩(wěn)妥推進PPP模式可持續(xù)發(fā)展

發(fā)布日期：2018-07-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來，在省委省政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我省各部門密切配合，上下聯(lián)動，積極穩(wěn)妥推進PPP模式，取得了階段性成效。截至2017年9月30日，我省PPP項目數(shù)250個，入庫項目金額2629億元，項目需求不斷增加，規(guī)模持續(xù)擴大。 2016年我省項目落地率31.1%，略高于全國27%的落地率。其中，我省池州市污水處理及市政排水和安慶外環(huán)北路項目成功入選財政部首批10個示范項目案例，并在全國推廣項目實施經(jīng)驗。由于PPP模式在我省尚處于探索階段，項目推進過程中，一些問題也逐漸凸顯出來。

　　 一、我省PPP模式推進中存在主要困難和問題

　　 管理職責(zé)政策不明晰。政府多頭管理，國家發(fā)展改革委員會和財政部同時推進PPP項目，造成部委間職責(zé)不清、具體條款相互沖突，地方執(zhí)行難度加大，相關(guān)企業(yè)無法分清財政部門和發(fā)改委職責(zé)劃分及具體分工。

　　 社會資本動力不足。一方面政府大力推進，另一方面因優(yōu)質(zhì)項目稀缺、收益不確定、法律法規(guī)不完善、風(fēng)險分擔(dān)機制不合理、融資困難等原因，社會資本進入熱情不高。表現(xiàn)在國企和各種融資平臺參與積極性較高，但外資、民營企業(yè)等社會資本參與度不夠。

　　 PPP項目落地存在瓶頸。安徽省相對落后地區(qū)PPP項目需求較大。如安慶、阜陽兩地的項目數(shù)和投資需求分列全省前兩位。但兩地縣級基礎(chǔ)設(shè)施和財政能力較為薄弱，社會資本吸引力不足，PPP項目落地難。

　　 PPP公共服務(wù)項目不足。從目前看，PPP項目主要集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與開發(fā)，而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等項目少之又少。

　　 二、我省PPP模式的制約因素

　　 從整體看，我省PPP模式尚在探索過程中，當(dāng)前無論是法律完備性、政府的規(guī)范性、契約治理、預(yù)算管理及人才的專業(yè)性等方面都存在亟待破解的制約因素。

　　 法律層面因素。我國尚未出臺專門法規(guī)。國家發(fā)改委和財政部兩個部門法規(guī)，在具體條款存在沖突問題，導(dǎo)致投資者對政府政策、自身的回報等無法做出一個可靠、理性的預(yù)期，從而挫傷社會資本的積極性。

　　 政府行為因素。 PPP項目的決策、審批、監(jiān)管、服務(wù)，政策變更、兌現(xiàn)風(fēng)險、市場監(jiān)管等造成投資回報率難以確定，直接或間接影響社會資本投資熱情和收益。

　　 契約治理因素。公私合作契約中風(fēng)險分擔(dān)機制和利益分配機制科學(xué)性和合理性不佳。首先，風(fēng)險分擔(dān)機制不科學(xué)。在風(fēng)險分擔(dān)方面，地方政府可能存在過度承擔(dān)和過度轉(zhuǎn)嫁兩種截然相反的行為；其次，利益分配機制不合理。以股權(quán)比例和回報機制所反映的利益分享機制不能達成共識，是簽訂契約的重要阻礙因素。

　　 預(yù)算管理因素。項目預(yù)算管理透明性不高；項目基金、補貼等支出不及時、不到位，加大了財政風(fēng)險，損害了社會資本的利益。

　　 專業(yè)人才因素。政府部門中能熟練管理和操作PPP項目的人員較為匱乏，制約了PPP項目的順利開展。

　　 三、推進我省PPP模式可持續(xù)發(fā)展的政策建議

　　 強化政府公信力。政府應(yīng)明確職能邊界，改變以往絕對控制、過度干預(yù)問題；嚴把項目前期關(guān)口，充分進行項目論證，避免因項目不科學(xué)造成的被動失信；加強績效考核和責(zé)任追究，對政府失信行為的關(guān)鍵責(zé)任人實行終身追責(zé)。

　　 構(gòu)建共贏的契約治理機制。要建立公平有效的項目風(fēng)險分擔(dān)機制。企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項目建造和運營風(fēng)險；政府應(yīng)承擔(dān)政治、法律和政策風(fēng)險；對于不可控風(fēng)險、市場風(fēng)險等則應(yīng)有政府和企業(yè)共同承擔(dān)。另外，PPP模式中嵌入期權(quán)機制，建立動態(tài)的風(fēng)險共擔(dān)機制；探索建立項目破產(chǎn)機制和社會資本的退出機制。要設(shè)計激勵性的利益分配機制。一是合理分配股權(quán)。為鼓勵企業(yè)積極參與，應(yīng)將股權(quán)比例適當(dāng)向企業(yè)傾斜，提高項目技術(shù)和管理效率，實現(xiàn)政府和企業(yè)的雙向制衡；二是合理確定雙方回報機制。在實踐中，需要根據(jù)各方的合作預(yù)期和承受能力，結(jié)合項目所涉的行業(yè)、運作方式等實際情況，合理確定價格、運營年限，因地制宜地設(shè)置合理的付費機制，確保政府補貼適度，防范中長期財政風(fēng)險。針對大量短期缺乏盈利收入的公共設(shè)施、公益項目等，可設(shè)定較長政府回購年限和合適價格，提升社會資本積極性。

　　 規(guī)范預(yù)算管理。要完善PPP項目預(yù)算公開制度。年度PPP項目承諾的財政投資、補貼、付費以及缺口補貼等支出均應(yīng)編入省級預(yù)算和財政規(guī)劃，接受各級人大、財政、審計及社會的監(jiān)督，降低財政風(fēng)險，打消社會資本對政府人事變動的顧慮，用機制確保社會資本的利益。要設(shè)立并不斷充實PPP發(fā)展基金，建立資產(chǎn)交易平臺。安徽僅有一個省級層面的PPP基金，應(yīng)進一步擴大省級PPP基金范圍和規(guī)模，條件允許時可嘗試建立市級發(fā)展基金；建立政府和社會資本資產(chǎn)交易管理平臺，提高PPP平臺的項目流動性，促進交易程序化。此外，PPP項目的財政支出應(yīng)逐步實現(xiàn)從源頭補貼到關(guān)鍵環(huán)節(jié)補貼、從全部補貼到選擇性獎勵的轉(zhuǎn)變。根據(jù)PPP項目的特點，設(shè)置合理、靈活的政府補貼機制；強化專項資金引導(dǎo)功能，突出服務(wù)類公共產(chǎn)品投資項目的導(dǎo)向作用；優(yōu)化調(diào)整財政支持項目環(huán)節(jié)，有針對性的扶持縣級PPP項目，提高縣級公共產(chǎn)品水平。

　　 加強專業(yè)人才培養(yǎng)。要加快相關(guān)人員管理能力培養(yǎng)與提升。加強與金融部門、咨詢中介機構(gòu)的人才合作，對相關(guān)人員進行專業(yè)知識的培訓(xùn)和案例分析；選派業(yè)務(wù)骨干前往國外考察，學(xué)習(xí)先進管理理念和成功經(jīng)驗；加強對市縣級相關(guān)人員的培訓(xùn)力度，靈活采用專業(yè)講解、重點扶助、系統(tǒng)培訓(xùn)等方法。要利用高校智庫資源，建立PPP研究中心。結(jié)合我省高校實際，鼓勵經(jīng)濟、管理類以及綜合類高等院校，集合本校法律、財政、金融、管理等優(yōu)秀研究人員，組建PPP項目研究中心，發(fā)揮高校對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的智力支持。

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